한국가정법률상담소 주최 심포지엄 주제발표원고 요약

법률복지사회를 위한 법률구조의 발전방향

황 승 흠 (국민대학교 법과대학 부교수)

Ⅰ. 법률구조 ․ 사법에의 접근 ․ 법률복지

법률구조는 경제적․사회적 약자에 대해서 무료 또는 저렴한 비용으로 법률서비스를 제공하는 것으로 이해되어야 한다.

‘사법에의 접근(access to justice)’라는 관점은 사법(司法) 또는 법원의 재판에 대해서 모든 국민이 용이하고 공정하게 그리고 동등하게 이를 이용할 수 있어야 한다는 것을 의미한다.  법률구조는 사법에의 접근을 구현하기 위한 중요한 수단이라고 할 수 있다.

‘법률복지(judicial welfare)’는 사회복지 또는 사회보장이라는 관점에서 법률문제에 접근하는 시각이다. 법률문제의 발생을 신체장애․질병․노령․실직 등과 같은 사회적 위험과 동일한 차원에서 접근하여, 개인이 인간다운 생활을 할 수 있도록 국가가 이를 보장한다는 것이다. 이러한 의미의 법률복지는 경제적․사회적 약자에 대한 무료 또는 저렴한 비용으로 법률서비스를 제공하는 법률구조의 개념에 근접한다.

Ⅱ. 법률구조의 문제 상황 : 현실적 차원

한국사회의 그간의 경제적․정치적․사회적 발전과는 전혀 어울리지 않게 법률구조의 현실은 낙후할 데로 낙후해 있다. 적어도 법률구조에 관한한 우리 정부는 선진화를 말한 자격이 없다.

1. 정부의 무관심과 열악한 재원

첫째, 법률구조 예산 규모는 여전히 낮은 수준에 머물고 있다. 2008년도의 법무부 예산(2조 1,986억 원) 중 법률구조 관련예산은 214억으로 0.97%에 불과하다

둘째, 법무부에서 법률구조를 담당하고 있는 부서는 인권국의 ‘구조지원과’이며,7명의 직원중 법률구조를 전담하는 인력은 1인에 불과하다.

셋째, 법률구조 정책은 법무부의 업무에서 주요 전략목표도 되지 못하고, 주요 성과목표도 되지 못한다. 이것은 법률구조에 대한 정부의 ‘지독한’ 무관심의 표현이라 할 수 있다.

넷째, “모든 국민의 50%까지 법률구조 대상자를 확대”한다는 정책의 허구성이다. 상응하는 인적․물적 자원의 투입이 전제되지 않은 법률구조 대상자의 확대는 기존의 법률구조 시스템을 형해화(形骸化)시킬 우려마저도 있다. 법률구조가 진정으로 필요한 취약계층 문제를 해결하지도 못한 채, 구조범위를 확대하면 취약계층이 법률구조 서비스를 받은 가능성이 보다 적어질 수밖에 없다.

2. 법률구조 서비스 공급의 사실상 독점체제와 민간 법률구조 서비스의 위축

법률구조 시스템의 문제 상황은 법률구조 서비스 공급체제가 ‘대한법률구조공단’으로 독점화되어 있는 것이다. 이는 정부의 법률구조 정책이라는 것이 사실상 대한법률구조공단 정책을 의미하게 되며, 법률구조 예산확보이라는 것이 결국은 대한법률구조공단의 예산확보를 의미하게 된다.「법률구조법」을 보더라도 대한법률구조공단의 운영에 관한 법이라고 할 정도로 대한법률구조공단을 통한 법률서비스의 공급을 전제로 하고 있다.

이러한 법률구조 서비스 공급의 사실상 독점체제로 민간 법률구조기관의 성장이 위축되었다.

사회에서 요구하는 다양한 그리고 개별적인 법률구조 서비스 수요에 부응하기 위해서라도 민간법률구조법인의 활성화는 정부의 법률구조 정책의 중요한 축이 되어야 한다.

3. 변호사단체의 무관심

변호사단체는 법률서비스의 공급을 독점하고 있고 이를 법적으로 보장받고 있다는 점에서 법률구조 시스템에 대한 책무가 있다. 변호사단체의 법률구조는 자기재원에 의해서 이루어질 때 그 본성에 부합하는 것이다.

문제는 한국의 변호사단체의 의한 법률구조가 거의 원시적 상태에 머무르고 있다는 것이다. 변호사의 공익활동의무 제도가 사실상 ‘거의’ 시행되지 않고 있다는 것이야말로 법률구조에 대한 변호사단체의 무관심을 단적으로 보여주는 것이다.

Ⅲ. 법률구조의 발전방향

1. 재원의 확충방안

(1) 중앙예산의 확충

중앙정부 예산의 0.01% 정도를 법률구조 예산으로 편성하는 현실에서 재원의 확충방안을 논의하라는 것은 실로 난감한 상황이 아닐 수 없다. 적어도 법원에 제기되는 제1심 본안사건을 기준으로 하여 민사소송의 20% 정도는 법률구조로 커버되어야 한다

(2) 지방정부 지원의 확대

법률구조 재원확보 채널로 제시할 수 있는 것은 지방자치단체의 지원이다. 법률구조가 사회복지 프로그램의 하나임은 분명한데, 여기에 지방정부가 참여하지 않는다는 현실을 이해하는 것은 쉽지 않다. 그런데 우리 사회는 ‘법적으로’ 지방정부가 법률구조 시스템에 개입하는 것을 막고 있다. 2006. 2. 20.에 제안된 법률구조법 일부개정안(의안번호 173944)에서는 법률구조법인에 대한 보조금 교부 주체를 “정부” 외에 “지방자치단체”까지 추가․확대하였다. 그러나 이 법안은 “유사 변호사 활동단체 난립 우려”와 “한국가정법률상담소가 자체수입원을 확대”하라는 이유로 백지화되었다. 한국가정법률상담소 같은 민간법률구조법인에게 자체수입원에 의존하라는 것은 법률구조를 여전히 시혜적․자선적 혜택으로 보는 시각이 깔려 있는 것이며, 법률구조 서비스의 일차적 책무는 정부에 있다는 것을 애써 외면하는 것이다. 지방정부의 재원은 가능한 한 더 많이 법률구조 시스템에 투입되어야 한다. 그것은 다른 사회복지 서비스와 같이 법률구조 서비스의 본질에도 부합하는 것이며, 법률구조 재원확충의 책무를 중앙정부와 공유하고 있는 지방정부에 그의 사명을 수행케 하는 것이기 때문이다.

(3) 민사소송제기자에 대한 법률구조 부과금제도 도입

민사소송 절차를 이용하려는 자에게 법률구조 부과금을 부과하는 것을 통하여 효과적인 법률구조 재원마련을 기대해 볼 수 있다. 2006년 한 해에 제기된 민사소송 건수는 3,791,514건이었다. 매 건마다 1만원 정도의 부과금이 징수된다면, 이로부터 마련되는 새로운 재원규모는 약 380억원에 달한다.

2. 법률구조 서비스 전달체제의 재구성

(1) 법률구조 서비스의 제공방식

법률구조 서비스의 제공방식은 크게 보아, 구조를 필요로 하는 개인의 법률문제를 개업변호사를 통해 개별적으로 처리하고 그에 대한 변호사보수를 국가가 지급해 주는 ‘개업변호사 시스템’과 정부로부터 급여를 받는 전담변호사가 구조를 필요로 하는 의뢰인에게 법률서비스를 제공하는 전담변호사시스템‘으로 나뉘는데 우리 사회는 기본적으로 ‘전담변호사 시스템’을 채택하고 있다고 볼 수 있다. 여기서 전담변호사 시스템을 개업변호사 시스템으로 변경하거나 이를 혼합할 필요성에 대해서 논의할 필요가 있다. 법률서비스 제공방식에 있어서 개업변호사 시스템은 구조대상자에게 보다 나은 ‘개별적인’ 서비스를 제공할 수 있다는 점에서 법률구조의 원래 취지에 보다 가까운 것이라 할 수 있다.

(2) 국가와 민간의 법률구조 서비스 공급의 분담체제

법률구조 서비스의 공급이 민간 영역을 포함하여 보다 다양화된다면, 대한법률구조공단에 대해서 국가를 상대로 한 민사소송을 구조대상으로 하지 못하게 하는 ‘국가 중심적’ 사고를 타파할 수 있을 것이다.  법률구조공단이 일반소송을 담당한다고 보면, 민간법률구조법인의 경우(5인 정도의 전담변호사를 고용하는 정도를 적정한 사이즈로 본다면) 여성 및 가족, 청소년, 노인, 소비자, 환경 문제 등 전문영역을 커버하거나 지방이나 각 거주지역의 특성에 맞는  법률서비스를 제공하는 것이 사회 전체의 법률구조 서비스의 공급체제에 보다 적합할 것이다.

민간법률구조기관은 개개인에 대한 법률서비스 제공뿐만 아니라 공익소송을 통해서 다수의 피해자를 일괄적으로 구제하고, 제도를 개선하는 기능을 수행할 수 있다.민간법률구조기관에 대한 지원은 집단소송이나 공익소송을 활성화시켜 법률구조를 한 차원 끌어올릴 뿐만 아니라 법치주의의 정착에 실질적으로 기여할 것이다.

(3) 법률구조법인 전담직원의 소송대리권 부여 문제

최근에 들어 서구사회의 법률구조 개혁방안을 보면 법률구조 서비스 특히, 법률상담 영역에 비법률가의 활용을 제안하고 있다. 비법률가에 의한 법률구조 서비스의 제공은 법률구조 재원을 보다 효과적으로 사용할 수 있고, 전문영역에서 변호사가 아닌 전문가의 활용이라는 측면에서 긍정적이다. 여기서 제안하고자 하는 바는 변호사자격은 없지만 법률상담 영역에서 성장하고 훈련된 인력을 법률구조 인프라로 활용해 보자는 것이다.

이의 필요성은 열악한 법률구조에 의한 소송대리율의 제고에 일정한 숨통을 튀어 줄 수 있고, 법률상담에서 훈련받은 인력은 비록 변호사 자격이 없을지라도 소송의 성격에 따라 그에 견줄 수 있는 자질을 가지고 있다고 판단되기 때문이다.

이를 위해서는 법률구조법인에 대하여 소송수행을 대행 또는 대리할 수 있는 권한을 부여하고, 비법률가는 자신의 자격이 아니라 법률구조법인의 소속으로서 소송수행을 담당하도록 한다.

3. 새로운 공적 법률구조기관의 설립

법률구조 부과금제도가 원활하게 시행된다면 적어도 200~300억 정도의 법률구조 재원을 연간 마련할 수 있다. 이 경우 이를 관리하는 새로운 공적 법률구조기관의 설립하는 것이 보다 바람직하다

이 새로운 공적 법률구조기구의 역할 모델은 미국의 Legal Service Corporation으로 하는 것이 적절할 것이다. LSC는 직접 법률구조 사업을 하지 않지만, 개별 법률구조단체에 대하여 정부예산을 분배하고, 법률구조 전반을 조율하고 감독하는 역할을 수행한다.  새로운 공적 법률구조기구는 법원이 관정하는 것이 가장 현실적인 방안일 것이다. 다만 이 기구의 운영은 법원이 독단적으로 하지 말고 민간의 전문가, 여러 정부기관, 변호사단체와 상호협력하여 법률구조 재원 분배와 관리를 수행할 필요가 있다.